党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》系统阐述了我国国家制度的多方面显著优势，明确强调要把我国制度优势转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标提供有力保证。党的十九届五中全会公报把“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一。巡视制度作为一项重要的制度安排，也应在实践中更好地发挥治理效能。十九届中纪委五次全会公报强调要“使监督体系更好融入国家治理体系，释放更大治理效能”。当前，系统考察党的十八大以来党内巡视制度的创新发展与治理效能，寻求进一步提升巡视制度治理效能的有效路径，对加快推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。
一、党的十八大以来巡视工作实践突破与制度创新
党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，纳入全面从严治党总体部署，深入推进巡视工作理论创新、实践创新、制度创新。党中央制定巡视工作五年规划、确立巡视工作方针、深化巡视政治定位、完善巡视制度、强化巡视成果运用，对加强和改进巡视工作作出一系列重大决策部署，开创了巡视监督新局面。
1改善体制和架构，确立了“准垂直”的领导体制
在国家治理过程中，垂直领导或对应领导往往最能直接发挥领导作用。党中央发布的《中央通告第五号巡视条例》虽然明确规定了“以指示信等形式不断督促地方党组织贯彻执行”等内容，但在当时的历史条件下，中央无法真正做到对各地进行直接领导。在相当长的一段历史时期内，巡视制度经历曲折发展，但“指导”关系并没出现大的变化。出台的《中国共产党巡视工作条例（试行）》规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向党中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作。”这一规定事实上固化了中央巡视和省区市巡视之间“指导性”的体制关系。尽管这种体制在实践中比较切合地方实际，有利于发挥地方“主体”作用，但同时也存在一些问题。党的十八大以后，这种领导体制发生重大变化。中央政治局常委会议上，******明确提出，中央巡视工作领导小组要切实加强对巡视工作的领导。修订后的《中国共产党巡视工作条例》据此规定：“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市巡视工作的领导。”这种由“指导”到“领导”的关系变化，实现了巡视工作领导体制“准垂直”的突破。
2拓展巡视领域和层次，形成全覆盖的工作格局
纵向的全面性和横向的系统性，是党的十八大以来巡视工作全覆盖的两大重要取向和目标。新时代，巡视工作
的领域范围不断扩大，形成纵向到底、横向到边的巡视工作格局。横向上，按照党的十八届三中全会提出的“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”这一要求，巡视工作的领域性全覆盖全面展开。中央巡视组将巡视对象分为地方、部门、央企、金融和事业单位五个板块并分别进行巡视；地方巡视组也在中央巡视工作领导小组领导下开展全方位巡视，“从中央到地方的机关、企事业单位，已全部实施了巡视工作全覆盖”。纵向上，以党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》的规定“中央和省、自治区、直辖市党委一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”为基准，巡视工作的过程性全覆盖强力推进。特别是市县党委巡察制度的确立，不仅完全消除了监督的死角和盲区，而且使全覆盖固化成为一项重要制度成果。
3配套规则和程序，构建多维度的支撑体系
任何一项制度的规范运行，都需要相应的配套体系作支撑，党内巡视制度也是如此。纵观党的十八大以来巡视制度体系建设，从实体性制度到程序性制度再到保障性制度，一系列制度接二连三地出台，既确保了巡视工作规范进行，也大大提升了巡视制度效能。实体性制度方面，根据巡视工作重点转移和实践需要，中央两次对《中国共产党巡视工作条例》进行修订和完善。特别是为了与其系统
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题整改、线索查处的督促落实，让所有问题和线索在“后半篇”中不落空。
4全面推动巡视巡察的上下联动和对接
建立巡视巡察上下联动机制是党的十八大以来巡视制度的重大突破。巡视巡察联动能否实现，能否无缝对接，直接影响巡视工作的成效。中央印发了《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，各级各地据此进行了创新探索，构建了相关机制，形成了制度支撑。当前，应重点从以下几个方面最大限度实现巡视巡察的联动和对接。一是要根据“统一领导、分级负责”原则，建立切实有效的上下联动机制。明确党委（党组）和巡视巡察机构各自责任，充分发挥上级领导、传导、指导作用，有效激发下级工作主动性、创造性，做到统分结合、一体推进。特别是要结合本地区、系统、单位的实际情况，因地制宜探索行之有效的联动方式，研究制定联动工作流程、日常沟通机制、对接协作机制等。二是要紧紧围绕发现、处置、整改问题等关键环节，做到上下贯通、系统推进，切实提升巡视质效。不断探索对口式、协同式、接力式、机动式、提级交叉式和巡视“回头看”等模式，着力破解基层“人情社会”“熟人社会”“关系社会”长期存在的巡不深、察不透、监督难等难题。
5切实加强巡视监督与各类监督的协同与融合
党内巡视是党内监督的重要形式，是党和国家监督体系的一个子项。由我国党和国家体制所决定，党内巡视在实践层面上与国家监督体系并不能予以绝对区分。因为党的全面领导涉及国家治理的方方面面，而且国家公务人员中大部分都是党员。就目前的情况看，党和国家监督体系的融合并不到位，特别是巡视监督与国家审计、统计、财税等形式监督融合不够的问题依然存在。这就要求把推动各类监督贯通和协调，作为提高巡视效能的重要环节之一。一是要以贯通党内监督为重点，努力实现党内监督诸形式的多元协作。巡视工作从监督程序上说，是一种前置性、主动性监督，只有与党内其他形式监督相互配合、形成闭环，才能发挥应有的监督作用。因此，要牢固树立巡视机构与纪检监察机关“一家人”的理念，加强巡视与监督检查、党风政风监督、信访举报、纪检监察派驻监督的贯通融合，构建巡视机构与这些部门的会商会办、监督整改、定期评估等衔接协作机制。二是以实现信息共享为重点，着力健全信息“引领”下的协作机制。围绕建立巡视工作公共信息平台，以及巡视工作前后信息沟通机制，努力把政治监督不同部门和渠道的信息都整合在一起，实现信息共享。
三是以加强执行协调为重点，在程序上践行纪在法前的原则，进一步完善纪检监察和刑事司法程序衔接，并设立专门协同监督机构，以理顺监督体制和机制。