土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式。2020年*市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，*2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，*市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。

不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用，但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政府患上“土地财政依赖症”，膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机；第二，土地财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损；第三，土地财政的过程伴随大规模资金流动，可能引发土地违法、地方官员腐败；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利；第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能，一旦土地财政不可持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险。目前，*省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究。*所处区位非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重要影响，因此，有必要系统认识*市土地财政特点，并剖析相关问题。

一、*市土地财政发展特点

一般认为，土地财政来源有以下三个途径：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收入”；二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地财政规模，即土地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、*统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估算。

考察*市2010-2020年土地财政发展状况，总结其发展特点如下。

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（二）建立预警机制，应对潜在风险隐患

土地财政根源上属于一次性的地租形式，具有不可持续性，防范和化解土地财政风险是地方政府面临的重大问题。建议从以下三方面建立预警机制：一是科学客观地识别土地财政风险因素，以及土地财政因素引发系统性风险的可能性，科学认识风险并防范和化解风险；二是研究土地财政风险因素之间的关联及传导机制，特别注意防止处置土地财政风险过程中由于土地财政风险传导作用引发新的风险；三是依据国情市情建立健全地方债的信用体系和风险预警管控机制，避免因盲目照搬西方国家经验而导致债务危机加重，科学合理划定地方债务红线水平。

（三）加强土地管理，提高要素配置效率

土地供应管理是调控房地产市场的基本手段，也是提高土地资源配置的重要方法。建议从以下三方面加强土地管理：一是优化土地资源配置，积极回应高投资、高回报、前景佳的产业与企业对土地要素的需求，服务经济社会高质量发展要求；二是把让人民安居乐业放在首位，保持房地产投资持续平稳增长，以“稳地价、稳房价、稳预期”为目标，加大自住型住宅用地保障，完善住房供需平衡的长效机制；三是充分发挥土地供应管理对房地产市场的调控作用，建设城乡统一建设用地市场，科学合理制订土地出让计划，加强制度创新和政策供给，提高土地出让计划与经济社会同步发展的协调性和融合性。

（四）强化预算约束，继续深化财政改革地方政府是土地财政重要的驱动力，土地财政改革的重要内容之一就是转变地方政府的执政理念。建议从以下四个方面加强预算约束：一是完善地方官员的考核模式，因地制宜、适度减少经济增长目标的考核，围绕高质量发展目标优化地方政府预算管理；二是加强地方政府的财政预算约束管理，完善政府预算体系，将现行预算的软约束逐步向预算硬约束转变，建立中期预算管理框架；三是加强信息公开，加强社会监督；四是运用法律手段，对地方政府土地财政行为进行规范和限制。