村镇银行的推出旨在增加农村地区的金融支持力度，加强和改善农村金融服务。19x年以后，随着国有银行网点的大量撤离，农信社在我国金融体系县域及以下层面占据主要份额，农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为破解这一难题，加强金融服务“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。自20x年x月开始试点至今，村镇银行在规模上实现了快速扩张。截至x年底，全国共有村镇银行x家，占银行业金融机构总数的x%，县域覆盖面达x%。

村镇银行有关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类银行、产业和民间资本涉足银行体系，通过增量金融供给推动存量金融改革和业务提质增效，强化金融支农支小力度。与其他金融机构相比，村镇银行具有机制灵活、依托于主发起行的特征。其机构主要设置在县、乡（镇），面向“三农”和地方中小企业，提供精细化金融产品与服务，实行差异化和特色化经营。

（二）村镇银行的高风险现状近年来，村镇银行在支持乡村振兴、纾解中小微企业“融资难”等重点领域发挥了积极作用。同时，相关村镇银行风险水平快速上升，其风险承担在我国金融体系中处于较高水平。20x年底，央行对全国x家银行业金融机构的风险评级显示，村镇银行的风险承担在全部金融机构中处于最高水平区间，其中高风险村镇银行达x家，占该类型机构数的x.x%，资产规模占该类型机构总资产的x%。央行《金融稳定报告（20x）》也指出，高风险村镇银行占我国全部高风险金融机构数的x%。2022年x村镇银行风险事件显示，村镇银行已经成为危害金融安全、扰动金融稳定的危险因素。在大量储户存款兑换困难的情况下，存在因地方政府偿债能力不足而引致风险进一步传导扩散的可能。

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（一）加强对股东、间接股东的穿透监管

金融机构及其股东对自身经营风险负有主体责任。金融机构及其股东作为市场主体承担自主经营和自救风险的主体责任，对于提升机构稳健性具有重要意义。社会各界和村镇银行股东应打破政府“兜底”预期，加强自身市场约束。一是主发起行作为相应村镇银行的特殊股东，应切实做好风险管理“第一责任人”，在经营管理过程中承担主体责任。二是鉴于现有监管在目前技术条件下难以实现穿透式监管，隐形股东、代持股权等行为难以被及时识别的问题，应进一步加强监管持续性，完善股权交易监测系统，规范股东和间接股东活动。三是强化股东准入审查和监管，严格核查股东资本质量，加强事前监管的穿透性和有效性，把牢股东准入关，促使机构及其股东进一步落实风险管控责任。地方政府和监管机构对村镇银行风险负有属地责任。20x年第x次全国金融工作会议明确了以中央为主、地方为辅的双层金融监管模式。银行监管部门履行对村镇银行的主要监管职责，地方金融监管局协调联络监管部门，配合开展属地监管工作，指导地方金融机构的改革重组。村镇银行作为地方法人，其国有股权监管、干部管理、审计监察和司法管辖事项都在地方。地方政府、监管部门应当进一步落实其在村镇银行风险防控方面的属地责任，按照“管合法更要管非法”原则，加强对违规控制等非法活动的认定和处置，加强监管执法，形成监管合力，进一步增强监管穿透性和有效性，有效防范和处置问题股东、实控人违规控制村镇银行事件，进一步发挥地方政府在村镇银行稳健经营和风险管理过程中的支持、引导作用。

（二）优化配置监管部门处置权

优化配置监管部门减记涉事银行股权或其他资本工具的权力，强化对违规控制机构行为的惩治和震慑，是提升监管和法律惩治震慑力的有效举措。我国法律体系目前未赋予监管部门此类职权，有关村镇银行的违法股东、间接股东和实控人的股权在处置过程中难以被及时强制执行，导致其违法违规成本过低。同时，应完善企业合并破产的司法实践，授权监管部门在处置过程中把问题股东、间接股东和实控人整体纳入实质合并破产，使违法者全部资产能被及时地用于处置和偿付，进一步提高违法违规成本、法律惩治震慑力和处置效率。（三）强化存款保险基金的市场化处置平台作用

就村镇银行的高风险问题和违规事件频发的现状，我国存款保险须更加强化事后风险处置功能。如果既以国家存款保险制度的“招牌”帮助村镇银行吸引储户资金的同时，又最终为金融机构及相关实控人盲目高风险经营、违规乃至违法行为引致的巨大损失埋单，将背离现代金融安全网实践规律和我国金融安全网的制度设计宗旨。我国村镇银行已经全部参加存款保险，当村镇银行“自救”失败，应以存款保险机构作为处置平台处理失败村镇银行的收购、承接事项，实现资不抵债机构的有序市场化退出。存款保险制度的完善将更加有效地维护储户合法利益、减少财政资金使用、提高风险处置效能，强化对村镇银行股东及管理者的市场约束，倒逼主发起行、属地监管者压紧压实相应责任，是进一步平衡制度各方权责，在发展中矫正存款保险制度与村镇银行适用性的体现。