防范化解地方债务风险问题，近些年来一直备受国内外广泛关注。“地方债务”主要指与地方政府有关的各类债务。在早期，地方债务一般用地方政府性债务来指代；2018年后，地方债务一般指以债券形式存在的地方显性债务和地方隐性债务。需要指出的是，当前传统的显性、隐性债务二分的划分方式在地方债务管理框架中已不够准确。部分地方已经开始尝试实施“三债统管”的管理方式，将融资平台债务、隐性债务和显性债务纳入统一的管理范畴。这种管理方式更符合当前地方债务管理的实际需求，有助于我们更全面地理解和应对地方债务问题。
一、地方债务管理相关政策的演变历程
2015年之前，社会关注的焦点主要是由地方融资平台公司大规模举借的地方政府性债务。党的十八届三中全会之后，党中央、国务院明确了“开前门、堵后门”的地方债务管理基本思路，要求各类地方融资平台尽快转型为正常的经营主体，不再承担政府融资职能。2015年实施的新预算法明确发行政府债券是地方政府唯一合法的举债融资方式。对于已存在的地方融资平台存量债务，从2014年开始逐步推行债务置换，将其转移到以债券形式存在的地方政府显性债务中。但由于稳增长压力较大等原因，“开前门、堵后门”的执行效果并不如意。地方政府在预算法允许的一般债、专项债之外，还采用各种方式间接举借债务，产生了隐性债务问题。2018年颁布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，进一步明确了坚决遏制增量、妥善化解存量的隐性债务处置思路。2023年7月召开的中央政治局会议再次指出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。2023年10月中央金融工作会议召开后，“一揽子”化债方案全面部署。2024年2月的国务院常务会议和3月的国务院专题视频会议，均对进一步落实好“一揽子”化债方案提出明确要求。2024年5月中央政治局会议审议通过的《防范化解金融风险问责规定（试行）》，继续把防范化解地方债务风险作为重要内容。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对完善地方债务管理制度问题进一步明确要求，并提出了具体的改革任务，“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。从政策演变历程可以看出，地方债务风险防范化解问题由来已久，政策层面至少已历经十余年的攻坚克难。然而在当前，如何处理好地方债务风险问题，依然是统筹发展与安全、提升地方财政活力的重要问题。本文主要就地方债务风险的主要表现，制定防范化解方案面临的主要挑战，以及如何优化政策设计以推进防范化解地方债务风险等问题，略作分析。
二、地方债务风险的主要表现
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（二）深化投融资体制改革
党的十八届三中全会明确的“开前门、堵后门”的地方债务管理总体思路应继续坚持。但为了“开好前门”，应当继续深化现行显性债务的管理制度。当前债务监管存在的问题主要是单独看待债务，未将政府投资行为纳入统一管理，导致债务情况实质上不够清晰透明，债务资金的使用状况与绩效难以判断。导致现行管理制度的市场约束和行政约束的效力不够显著。地方政府债务管理应当建立在政府投资管理的基础上，政府债务和政府投资活动管理应当一体化。这不仅要体现在具体项目管理中，还要体现在政府投资和债务活动的整体控制上。为此有必要创建中国式债务与资本性预算制度，通过制度建设将提高政府投资效益与防范政府债务风险统一起来，这也是防范化解地方债务风险的基础制度支撑。在具体制度设计上，应当在预算法规定的“四本”预算体系之外，新加“一本”相对独立的“债务与资本性预算”，即采用“4+1”的模式；考虑到政府投资项目一般会跨期，债务与资本性预算的编制应与中期财政规划相结合。“债务与资本性预算”应融入现行预算管理框架中，遵循“统一规范、公开透明”的要求，加强绩效管理，通过强化社会监督发挥债务管理长效机制的功能。当债务监管与政府投资行为监管通过预算制度关联起来之后，社会、公众、舆论、上级等多方监管可以形成合力，各类约束才能发挥实效。在以投资为基础的债务监管、约束形成之后，可以适度满足地方债务增量资金灵活性。可探讨上级分配给地方未来5—10年综合债务额度，地方政府可以自主调整年度内所需额度；还可考虑限定由专业金融机构如开发银行对地方政府的借贷，以增加地方政府债务管理的灵活性。
（三）合理问责抑制债务管理中的道德风险行为
地方政府在遵守债务管理规定过程中的道德风险行为，存在于增量问题和存量问题的解决方案中。显然，这种道德风险行为难以避免，但通过优化制度设计、强化监管，可以将其负面影响降至最低。首先，应将强化监管建立在优化债务管理制度的基础上。如果现行政府债务管理制度不能满足统筹发展与安全的需要，则强化监管更不利于推进中国式现代化的大局。其次，需长期坚持债务管理对乱作为的责任人处理制度。当前，对地方乱投资、乱举债的问责机制已建立，最新通过的《防范化解金融风险问责规定（试行）》进一步明确了相关规定。未来应长期坚持实施相关问责制度，使地方领导干部充分考量其乱作为、乱举债的决策成本。当然，问责应当以事实为依据，避免问责泛化。在政策讨论中，有研究者提议让地方政府自行破产以强化风险意识，抑制地方领导干部的道德风险行为。但在现实中，我国地方政府债务决策主体与破产成本承担主体不一致，因而这一提议实施起来有难度。
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