一、引言
财政是以国家为主体的一种经济行为，而国家是阶级矛盾的产物，财政自然具有鲜明的阶级性和政治性。“财”是指政府收支，而“政”则是治理，所以财政就是政府收支及其治理（陈共，1965）。从地方实践看，财政部门深度嵌入、全面参与了政府治理的全过程与各领域，特别是党的十八大以来，在落实积极的财政政策，“挤水分”，打赢防范化解更大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战，稳住经济大盘，应对疫情冲击，保障和改善民生等各个关键环节和重要节点上，财政均承担着重要的职责使命，为地方经济社会持续健康发展作出了积极贡献。
传统的财政观点认为，财政具有资源配置、收入分配和宏观调控三大职能。无论是国家分配论，还是公共财政论，财政都被视为政府分配资源和调控经济的最重要的有形之手。在经济相对平稳运行或内外因素相对简单、可识别并相对可控的条件下，通过制定和实施针对性的财政政策，财政职能可以得到有效发挥。然而，新形势下我国经济发展内外部环境更为复杂，除传统三大职能以外，防范及化解重大公共风险，警惕公共风险转化为发展成本，也是当前财政必须重点考虑的内容。
我国财政经历了若干次重大变革，1949年新中国成立、1978年改革开放、1994年分税制改革，财政在不同阶段面临不同的困难与挑战。新中国成立至改革开放前（1949—1978年），中央财政曾面临“两个比重”（财政收入占GDP的比重与中央财政收入占总财政收入的比重）下降的困境，经过不断发展、探索，建立起了大一统的财政体制；改革开放至党的十八大召开前（1978—2013年）财政经历了农村税费改革和企业所得税改革，以及包干制、分税制和构建公共财政体制等系列改革，地方财政在财政收入和经济增长展开“竞赛”的发展模式下，造就了一种将土地、财政和金融结合在一起的“三位一体”发展模式，带来了地方经济持续高增长和城市繁荣，但也不断累积着巨大的金融和社会风险（周飞舟，2012）。
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（二）夯实地方税基，优化税制结构，稳步推进耕地占用税、消费税、资源税等改革，稳定地方预期
以消费税改革为例，2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出将属于中央财政税种的消费税稳步下划地方的计划，目前消费税全部归中央所有。为进一步减轻地方财政压力，结合当前地方财政收支矛盾十分突出的实际，以及地区财力分布及财政运行形势，研究推进央地收入划分体制改革，在满足中央财政宏观调控能力需要的同时，适当向地方倾斜，并同步督促省以下财政收入调整时，要求限定市县两级收入最低留成比例。总体而言，建设地方税收体系，一是按照事权和支出责任相适应的原则，将消费税纳入中央和地方共享收入，在确定完成消费税基数基础上，将消费税增量与地方进行一定比例分成；二是将消费税征收环节后移，从生产环节逐步调整为消费环节征收，将消费税收入划归地方，优化共享税安排，提高地方税收占税收总收入的比重，适当扩大地方税政管理权；三是统筹财政资源，即提高一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，以及政府性投资基金收益等统筹能力，加强公共资源统筹比例，壮大基础财政供给能力。
（三）防范化解财政风险，建立健全融入风险防控理念的财税体制，增强基层财政韧性与可持续性
统筹发展和安全，牢固树立底线思维，完善风险防控的制度机制，做到早发现、早预防、早处置，提高财政应对风险的能力水平，坚决兜牢基层“三保”底线，抓实防范化解地方政府债务风险工作，防止金融风险财政化，确保风险总体可控。对于政府投资而言，关键是提高政府投资效率，提升单位投资的GDP产出贡献。基层政府应围绕传统基建补短板和新基建助力数字经济发展，避免低效率重复投资。
以地方政府债务为例，作为宏观调控和投资引导的重要工具之一，地方政府债务在提供地方公共品，稳投资、稳就业、稳增长等方面发挥着重要作用，尤其近三年应对新冠疫情过程中，地方政府专项债充分发挥了投资拉动作用，促进和保持了经济稳定发展。但与此同时，我国也不断累积规模巨大的地方政府债务。地方政府债务这只“灰犀牛”，既可能通过政府间纵向传导演化、转化为中央财政风险，也可能通过各类型债务融资形式衍生、转化为金融风险。后疫情时代，加强地方债务风险治理，已成为提升我国财政治理能力、防范化解经济领域重大风险的重要命题。要落实债务闭环管理机制，坚决遏制隐性债务增量，优化债务结构，降低债务成本，缓释债务风险。指导地方融资平台公司合理筹集和使用资金，做好与相关金融机构的沟通协商，确保融资平稳接续，统筹各类资金资源，优先偿还定向融资类债务和高成本债务，指导各地根据实际情况设立债务风险化解基金或周转资金池，作为防范到期债务兑付风险的“最后一道挡板”。指导市县债务管理办公室在综合研判基础上，对本地区融资平台公司实行分类管理，将市场关注度高、存量债务规模大、负债率高、兑付期集中、涉众面广的地方融资平台列为重点管理对象，采取“一企一策”指导、监督其做好债务风险防范工作。同时，健全地方国有金融资本管理体系，推动加快清收处置不良资产，防止金融风险财政化。建立财政承受能力评估制度，提升财政可持续性，确保地方政府投资的科学性和良好经济社会效益。